依法行使重大事项决定权促进经济和社会健康发展

　　讨论、决定重大事项是宪法和法律赋予地方人大及其常委会的一项重要职权。依法行使好重大事项决定权，是坚持和完善人民代表大会制度，充分发挥人大及其常委会作用的重要途径，是贯彻“三个代表”重要思想，做好新时期人大工作的重要内容。近几年来，河南省人大常委会提高认识，积极探索，制定法规，促进了重大事项决策的民主化、科学化、法制化，推动了全省经济和社会各项事业的健康发展，为全面健康小康社会做出了积极贡献。

　　一、提高认识，制定法规，促进决定权行使的规范化和制度化

　　讨论、决定本行政区域内的重大事项是人民当家做主，管理国家事务的具体体现。但由于宪法和地方组织法对重大事项的范围规定得比较原则，各方面对法律的理解和认识不尽一致，这就造成了何为“重大事项”在内涵界定上的模糊，行使决定权在实际操作中的困难，导致了地方人大及其常委会决定权行使不到位的局面。针对这种情况，河南省人大常委会从解决认识问题入手，深刻剖析人民代表大会制度的本质内涵，进一步提高了对行使重大事项决定权重要性的认识。首先，充分认识决定权是最能体现人民代表大会制度本质特征的一项重要职权。人民代表大会制度的核心是人民当家做主。人民通过国家权力机关，决定国家政治、经济和社会发展等各方面的重大事项，充分反映了一切权力属于人民的性质，是主权在民的直接体现。在新的形势下，应当从落实“三个代表”要求的高度，充分认识行使重大事项决定权的重要意义。人大及其常委会必须树立以民为本的观念，代表人民意志，反映人民意愿，把人民拥护不拥护、赞成不赞成、高兴不高兴、答应不答应作为衡量我们行使决定权好坏的标准，不断增强履行决定权的自觉性。

　　其次，充分认识决定权在人大各项职权中所处的重要地位。人大及其常委会的职权通常概括为四权，即立法权、决定权、选举任免权、监督权。这四权之间，既不是彼此孤立的关系，也不是相互对等的关系。从国家宪政的角度讲，国家权力机关的职权可以进一步概括成两方面的权力：一是代表人民行使议决权，包括立法权、决定权、选举任免权，这体现了国家权力的性质和来源；二是监督权，包括法律监督和工作监督，这体现了人民对国家权力的规范和制约。决定权是通过决定或决议的特定形式，对属于国家事务的重大事项作出具有法律效力的决定，它既是议决权的重要组成部分，又是行使监督权的前提条件。也就是说，行使议决权是行使监督权的依据，行使监督权是实现议决权的保障。我们没有理由重监督权轻决定权，而应把决定权的行使放在“首先”和“第一”的位置上，给以高度重视。

　　第三，充分认识地方人大及其常委会行使决定权是本行政区域经济和社会各项事业发展的重要保障。法律赋予地方国家权力机关以重大事项决定权，有利于充分发挥地方的积极性、主动性和创造性，集中本行政区域内人民的意志和智慧，审时度势地作出符合本地区发展实际的决议、决定，推进改革开放、经济建设以及各项事业的发展。随着改革的深入，经济的发展和我国加入WTO后面临的新形势，需要地方人大及其常委会决定的重大事项将会不断增多。当前，我国已进入全面建设小康社会，加快推进社会主义现代化的新的历史阶段，无论是经济发展为主题，结构调整为主线，还是改革开放和科技创新为动力，社会稳定为保障，都有许多重大事项需要由国家权力机关通过审议，作出决议、决定。认真行使决定权，是新形势下加强和改进人大工作的需要。在提高认识的基础上，为尽快制定地方性法规，促进行使决定权的规范化和制度化，从2001年开始，省人大常委会领导同志就分赴有关省、市进行调研，2002年4月形成初稿，后经多方征求意见和反复修改，并报经省委同意，于2002年11月30日河南省九届人大常委会第三十一次会议二审通过了《河南省人民代表大会常务委员会决定重大事项的规定》。

　　《规定》依据宪法、法律的规定，结合河南实际，参照兄弟省市的经验，对行使重大事项决定权的三个主要问题作出了具体规定：一是采取定义和列举两种方式对重大事项进行界定，把它划分为三类：必须报告而且必须作出决议、决定的；应当报告而可以作出决议、决定亦可只提出审议意见或建议的；事前应当报告但不作决议、决定，事后应备案的。这三类事项，基本上囊括了全省经济、政治、社会生活中的重大事项。二是规定了较为完整的程序，包括启动程序、讨论决定程序、执行程序。三是规定了法律责任，明确了违反规定的机关、机构和人员应承担什么责任及怎样追究。其中，不仅规定了重大事项的提议案人、报告人应承担的责任，也明确规定了省人大常委会的工作、办事机构及其有关工作人员应承担的责任，这旨在体现法律面前人人平等的原则和权力、责任的对应性。从内容上看，《规定》比较准确、充分地体现了宪法、法律的精神，注意了把法律的原则性规定具体化。同时，注意汲取我省行使重大事项决定权的经验和教训，显示了河南的地方特色；注意吸收兄弟省市人大此项立法的成果和经验，使该法规更具有合法性、合理性和可操作性。这部法规的出台，必将对我省人大常委会乃至全省各级地方人大常委会行使重大事项决定权带来积极的、重大的、深远的影响。

　　二、依法行使重大事项决定权，促进经济和社会事业健康发展

　　地方人大及其常委会行使对本行政区域内重大事项的决定权，就是按照宪法和法律规定的权限和程序，坚持从本行政区域改革开放、经济建设和民主法制建设的实际出发，抓住一些事关全局的、长远的、根本的和人民群众普遍关心的重大事项，经人大及其常委会认真审议，及时作出决议或决定。这种决议和决定是上升为国家意志的人民意志，具有较强的法律效力，有利于保障所决议、决定的重大事项得到更好实施和落实。近年来，我们在行使决定权的实践中，按照“抓重点，分层次，重实效”的思路，每年除依照法律规定听取和审议“一府两院”的工作报告、年度财政预算和计划报告外，主要在以下方面对行使决定权进行了探索。

　　（一）围绕全局性的重大事项行使决定权。行使重大事项决定权，首先应围绕本行政区域内全局性、根本性、长远性的重大事项，听取和审议有关部门的情况汇报，并作出相应的决议、决定。党的十五大明确提出将“依法治国，建设社会主义法治国家”作为党领导人民治理国家的基本方略，这是我国治国方略的重大转变。为了贯彻依法治国的方略，河南省六次党代会和河南省八届人大四次会议明确提出了依法治省的战略决策。为确保依法治省工作的顺利开展，河南省人大常委会于1996年9月21日省八届人大常委会第二十二次会议通过了《河南省人大常委会关于实施依法治省工作的决定》，对全省人大常委会、省以下各级人大及其常委会、各级人民政府及有关部门都提出了明确要求，使依法治省工作走上了法制化、规范化的轨道。这一决定的贯彻实施，推动了依法治省进程，取得了较好的效果。今年4月以来，面对突如其来的非典疫情，在省委领导下，省人大常委会各位主任分片包干督查了七个省辖市的非典防治和经济建设工作；召开主任会议、常委会会议，先后听取和审议了省政府关于全省非典防治工作情况的汇报，通过了《河南省人大常委会关于努力夺取传染性非典型肺炎防治工作和经济建设双胜利的决议》。各级人大常委会还认真抓了《传染病防治法》等法律法规的宣传普及工作，确保了防治工作在法治轨道内进行。

　　（二）围绕经济建设的重大事项行使决定权。经济建设不仅是党和国家的中心工作，也是人大工作的重要内容。人大及其常委会依法行使职权、开展工作，都要紧紧围绕经济建设这个中心。当前，我国已进入全面建设小康社会这一新的历史阶段，人大及其常委会也要紧紧围绕全面建设小康社会这个中心开展工作。今年以来，省人大常委会围绕经济建设这个中心，及时调整工作部署，就省委制定《关于全面建设小康社会的规划纲要》展开了大量调研，先后提出了《关于当前经济工作的几点建议》，就黄河滩区的综合开发、个体私营经济发展、国企改革、农业结构调整的法制保障等进行了调研。各委员会也都围绕中心，结合职责，开展了形式多样的调研活动。省人大常委会还结合年度工作要点的实施，根据新形势，提出新要求，保证了常委会工作与形势发展同步同拍。如在听取审议省工商局、技术监督局评议整改情况报告时，要求两部门加大对借防治非典之机哄抬物价、制假售假活动的打击力度；在对地税机关依法行政工作检查评议中，增加了涵养税源、保障征收、依法治税的要求。在下月举行的省十届人大常委会第六次会议，还将专门就依法治税作出决议，以促进税务工作“加强征管，堵塞漏洞，惩治腐败，清缴欠税”方针的贯彻落实。去年，针对预算执行中国家相继实施农村税费改革、所得税分享改革以及罚款和收费实行严格的收支两条线后，省级收支预算需要相应地进行调整的实际，省九届人大常委会第三十次会议通过了《关于批准2002年省级财政预算调整方案的决议》，要求省政府及其财政、税务等有关部门要进一步加大工作力度，强化税收征管，切实加强预算收支管理，确保财政性资金的依法收缴和清算，提高财政的保障能力。并要求要认真抓好市、县所得税分享和收支两条线改革工作，保证财政预算的顺利完成。按照地方组织法规定，“根据本级人民政府的建议，决定对本行政区域内的国民经济和社会发展计划、预算的部分变更”是县级以上地方各级人大常委会的一项重要职权，但真正听取省政府的报告，就财政预算的部分变更作出决议，这在河南省人大常委会设立以来还是第一次。此外，省人大常委会还听取审议了《河南省人民政府关于〈河南省水利建设发展规划纲要〉实施情况和〈河南省水利发展规划(2001—2010)〉编制情况的报告》，作出了《关于实施〈河南省水利发展规划(2001—2010)〉的决议》。针对《河南省林业生态工程建设规划(2000—2010年)》，作出了《关于动员全省人民，大力植树造林，搞好生态环境建设的决议》。这两个决议的贯彻实施，有效地促进了我省的水利建设和植树造林事业的健康发展。

　　（三）围绕人民群众普遍关心的热点问题行使决定权。〖HT〗人民群众普遍关心的热点问题，直接关系到人民群众的切身利益，解决得好，有利于调动人民群众的积极性，保障改革开放、经济建设的顺利进行，促进社会稳定；解决得不好，就容易激化矛盾，损害人民群众的利益，影响党和政府同人民群众的关系，影响社会稳定。一个时期以来，司法不公、执法犯法，一直是广大人民群众反映强烈的热点问题之一。近几年来，省人大常委会注意围绕这些问题的解决行使决定权。实行市场经济以来，各种经济诉讼增多，由于多种原因，法院经济判决“执行难”的问题日益突出，“打法律白条”一度成为广大人民群众深恶痛绝、反映强烈的热点问题，省人大常委会为了监督、支持法院解决“执行难”问题，1999年在全省范围内组织代表对人民法院的经济审判工作进行了评议，而将解决“执行难”问题作为这次检查评议的重要任务。针对执行工作中存在的突出问题，省人大常委会明确指出：对于法院依法履行职责的，人大就要支持，要加大对干涉法院执行工作违法行为的监督力度，创造良好的法制环境；对法院的违法行为，人大要监督，以维护司法的公正性。同时，提出了充分行使立法权、决定权，制定与解决“执行难”问题相关的法律规范；加强对各级国家行政机关和人大常委会任免干部的监督，严肃处理违法行为和违法人员；以及加强对司法机关执行方面违法行为的监督等意见。2000年省九届人大常委会第十七次会议又通过了《关于加强人民法院执行工作的决定》，对各级人民法院和各有关方面提出了明确要求。通过评议工作和关于执行工作决定的贯彻实施，促进了“执行难”问题的逐步解决。检察机关是国家的法律监督机关，依照宪法规定独立行使检察权。我省各级检察机关认真履行法律监督职责，积极开展工作，为保障社会政治稳定和民主法制建设，促进经济发展做出了积极贡献。但是，检察工作还有一些薄弱环节，法律监督工作还不到位，还存在一些需要解决的问题，有法不依、执法不严、司法不公、执法犯法、贪赃枉法等现象在一定程度上仍然存在。为了进一步加强检察机关的法律监督，在2000年对全省检察机关执法执纪情况进行检查评议的基础上，省人大常委会于2001年省九届人大常委会第二十三次会议上通过了《关于进一步加强检察机关法律监督的决定》，对检察机关加强法律监督，人民法院、公安机关、司法行政机关接受检察机关法律监督，各级人大及其常委会加强对检察工作的监督以及各级人民政府积极支持检察机关的工作等，都提出了明确具体的要求。这一决定的贯彻实施，有效地促进了检察机关的法律监督工作。

　　（四）围绕人大常委会自身建设和行使职权中的重大问题行使决定权。加强常委会自身建设，完善常委会的各项职能，是坚持和完善人民代表大会制度最生动、最具体的实践。它对于促进常委会依法行使职权，忠实代表人民利益，具有十分重要的意义。河南省九届人大常委会就十分重视规范职权行为，注重加强自身建设，先后制定或修订了常委会工作条例、地方立法程序规定、决定重大事项规定、述职评议条例、预算监督条例、任免办法等地方性法规和制度，使常委会在各项工作中基本上实现了有法可依。在九届人大常委会工作的基础上，省十届人大常委会主要通过行使决定权，继续健全和完善各项工作制度。一是为开好常委会会议，保障常委会组成人员依法行使职权，制定了《关于开好省人大常委会会议的若干规定》。该规定对常委会组成人员和列席人员遵守会议纪律，严格请假制度等问题作出了明确规定，为保证常委会会议的顺利进行，提高会议质量奠定了基础。二是为增加常委会工作的透明度，让人民群众更好地了解并监督人大常委会的工作，提高公民政治参与的积极性，制定了《公民旁听河南省人民代表大会常务委员会会议办法(试行)》。试行办法规定：年满十八周岁具有完全民事行为能力、享有政治权利的我国公民，在本省行政区域内投资的台、港、澳同胞和在本行政区域内工作满一年的外国公民，持有效身份证件，依照本办法可以自愿申请旁听省人大常委会会议。试行办法公后，在舆论界和广大人民群众中产生了较大反响，很快就有不少公民询问或者要求报名旁听会议。旁听办法将在11月份举行的省十届人大常委会第六次会议开始实施。三是为了加强对有关国家机关制定的规范性文件的备案审查，增强对“一府两院”抽象行政行为和司法行为的监督力度，制定了《河南省人大常委会规范性文件备案办法》，重点对省人民政府、省高级人民法院、省人民检察院，各省辖市人大及其常委会制定的规范公民、法人和其他组织行为的、具有普遍约束力的规范性文件进行备案审查。备案办法的实施，拓宽了人大监督的渠道，促进了人大常委会的监督工作，对规范“一府两院”的职权行为，维护公民、法人和其他组织的合法权益，必将起到积极的促进作用。四是为了表彰依法履行职责，在生产、工作和社会活动中发挥模范带头作用的省人大代表，在代表法颁布十周年之际，省人大常委会作出了《关于表彰优秀省人大代表的决定》，对50名优秀省人大代表予以表彰。这在省人大常委会设立20多年来还是第一次。这次表彰，在代表中产生了较大反响，推动了代表工作的深入开展。

　　三、行使重大事项决定权的几点体会

　　几年来，我们在依法行使重大事项决定权方面进行了积极的探索，取得了一些成效。但行使重大事项决定权的总体水平还不高，同宪法、法律的要求和民主法制建设的需要还有较大差距，总的看仍然是一个薄弱环节。实践使我们体会到，依法行使好重大事项决定权，提高认识是基本前提，界定“重大事项”是必要条件。但光靠这两条还是不够的，还必须抓好选准议题、规范程序、理顺关系这三个环节。

　　首先是选准议题。从多年的实践看，人大常委会行使决定权，应主要围绕党委工作的重点、“一府两院”工作的难点和人民群众普遍关心的热点问题进行。一是要围绕党和国家的中心任务和中心工作确定议题。人大常委会决定的事项，一般应是带有根本性、长远性、全局性的重大问题。因此，一定要选择本行政区域内影响较大、涉牵面广的重大问题，确定为讨论、决定的议题，要从当地实际出发，审时度势，把精力和时间用在最需要作出决议、决定的重大问题上。致力于关乎全局最重要问题的突破，既是工作布局问题，也是领导艺术和决策水平问题。二是要围绕政府、法院、检察院工作的难点确定议题。人大同“一府两院”的关系既有决定与执行、监督与被监督的法律关系，又有在党的领导下分工协作、互相支持、共同对党和人民负责的政治关系，其根本目的是一致的，因此“一府两院”工作的难点就是人大工作的重点，也应是人大讨论、决定重大事项的重要内容。如省人大常委会听取省政府行政审批制度改革情况的汇报，作出《关于加强人民法院执行工作的决定》等，就是围绕政府和法院工作的难点确定的议题。三是要围绕人民群众关心的热点问题确定议题。人民普遍关注的问题，也应该是人大常委会高度重视的问题。一些地方人大从代表和常委会组成人员的议案、建议、批评、意见中，从执法检查和代表评议过程中选择和确定重大事项，通过行使决定权促成许多与人民切身利益有关问题的解决，是个很好的经验。多年来，河南省人大常委会也注意围绕人民群众普遍关心的热点问题，听取“一府两院”的工作汇报，必要时作出相应的决议、决定，促进了这些热点问题的解决，也促进了“一府两院”的工作。

　　其次是规范程序。为了保证重大事项决定权的法律效果，人大常委会对议案的提出，议案的审议，议案的表决，决议、决定的公布，决议、决定执行情况的监督反馈等运作程序，都应当明确要求，作出规定。这里的重点是决议、决定作出后的贯彻实施问题。不明确决议、决定的法律效力和法律责任，不作出刚性的、可操作性强的规定，缺乏有效的监督措施，人大作出的决议、决定就可能变成一纸空文。因此，我们在制定决定重大事项规定时，在行使决定权的程序中，专门对加强决议、决定贯彻执行情况的监督检查作出规定，并对违反规定的机关、机构和人员所承担的责任作出了明确规定，保证了重大事项决定权真正落到实处。在实际工作中，采取常委会或主任会议适时听取办理落实情况的汇报，组织常委会组成人员和有关人大代表对落实情况进行视察、检查，常委会有关工作部门及时进行跟踪督办等形式，保证决议、决定的贯彻实施。同时，在常委会工作条例、述职评议条例等其他地方性法规中，将落实人大及其常委会的决议、决定作为重要内容写入其中。由于建立健全了监督检查机制，有力地促进了各项决议、决定的落实，保障了人大及其常委会依法行使重大事项决定权的成果。

　　第三是理顺关系。重点是理顺党委、人大和政府的关系。要正确认识和处理党委决策和人大依法行使决定权的关系。党委的决策权涉及的是本地区带有全局性、根本性的重大问题，是从总体上作出的带有政治性、方向性、原则性的决定。党委决策的结果对本地区各级党的组织和广大党员具有约束力。人大决定权则是为实现党委决策权的国家化、社会化、全民化、法制化服务的，是通过作出决议、决定或制定法规的方式，将党的决定变为国家意志并以国家强制力为后盾，要求全体公民遵守和执行的。因此，人大的决定权是服从、服务于党委的决策权的，党委的决策权同人大行使决定权是完全一致的。从这个意义上讲，贯彻执行人大常委会的决议、决定就是执行党委的决策。人大及其常委会作为党领导下的国家权力机关，要自觉把党的决策和主张按照法定程序变成国家意志，从而保证党的路线、方针、政策更好的贯彻落实。要积极主动争取党的领导，实现党的领导权与人大决定权的统一。多年来，河南省人大常委会在行使重大事项决定权之前，一般都坚持向省委报告，并提供作出决议、决定的依据，说明决议、决定的目的和意义，征得省委的原则同意。省委也注意发挥人大常委会的作用，及时提出应当由人大常委会作出决议、决定事项的建议，使行使决定权的工作进展比较顺利。如《关于依法治省的决定》、《关于努力夺取“非典”防治工作和经济建设双胜利的决议》等等，都与党委的中心工作合拍，与省委的工作部署相一致，得到了省委的充分肯定，也取得了显著效果。

　　要正确认识和处理人大决定重大事项同政府决定和管理重大事项的关系。对重大事项，人大可以讨论、决定，政府从行政管理的角度也可以讨论、决定。实践中确有不易分清的地方。但人大行使决定权同政府行使决定权，在性质、地位、作用和法律效力上都是不同的。为了保证人大决定权的不受侵犯和正确实施，一般要注意以下三个方面：一是正确把握两个国家机关的性质和地位。人大和政府的关系是决定和执行、监督和被监督、制约和被制约的关系。人大及其常委会只对带有根本性、全局性、长远性的重大问题作出决议、决定，对行政管理方面的事务不必去管，要防止不适当地干预政府日常工作。反过来，也要防止政府借口“提高效率”、“怕麻烦”，而就人大职权内的事务自行决定。如果出现这类侵犯人大职权的不适当的决定，人大常委会有权予以撤销或督促其自行撤销。二是要严肃人大决定重大事项的程序和法律责任。严格的程序是实体效果的保证。不能把人大决定重大事项的程序看成是“走走形式、办办手续”，更要避免党政联合下文，规避人大决定权的现象。对该向人大常委会报告而不报告，或对人大常委会决议、决定敷衍塞责的有关部门负责人，要敢于运用法定的监督手段，严肃追究其法律责任。三是要从政治上把握好各国家机关之间的关系。人大、政府、法院、检察院，虽然所处的法律地位不同，职责各异，但都是在党委统一领导下，共同对人民负责的国家机关，大家的工作目标都是把人民的事情办好。因此，在重大事项的提请、决定过程中，要注意沟通和协调。人大对该提请的事项，要注意及时提醒“一府两院”作好准备，“一府两院”对某一事项是否该提请拿不准，也要及时听取人大的意见。总之，大家既要独立负责，又要协调一致，这样才能保证人大重大事项决定权的行使质量和效果。在实际工作中，河南省人大常委会较好地处理了重大事项决定权与政府决定和管理重大事项的关系。从2001年开始，我们建立了省人大常委会同省政府领导同志联席会议制度，在年初相互通报各自在新的一年的工作思路和工作安排，明确需要相互配合和协调的重要工作，有不少需要政府向常委会会议汇报或由常委会作出相应决议、决定的内容，都是在这样的联席会议上确定的。这些重大事项的决定，由于做到了相互沟通，又都是政府工作的重点或难点，因此，人大常委会听取汇报后所提意见建议或作出的决议、决定，省政府都十分重视并狠抓落实，取得了很好的效果，保证了人大重大事项决定权真正落到实处。总的来讲，我省人大常委会在行使重大事项决定权方面做了一些探索，也取得了一定的成效，但与法律赋予的职责、党和人民群众的要求和兄弟省区的经验相比，还有不少的差距。我们将通过这次座谈会，把兄弟省区好的经验带回去，不断加强和改进我们的工作，努力把我省的重大事项决定权的行使提高到一个新的水平，为促进我省经济、政治和社会各项事业的健康发展，为全面建设小康社会，做出更大贡献。

　　（这是在中南六省区人大常委会主任座谈会上的发言）

　　2003年11月10日中国人大新闻

依法行使重大事项决定权促进经济和社会健康发展

80岁老中医首次公开补肾秘